Colonialismo Português:
O Debate no Palco da ONU
Ana Lobato Castanheira

O debate anticolonial no seio das Nações Unidas, no que se refere a Portugal, foi marcado sobretudo pela originalidade da posição portuguesa no quadro político vivido nos pós II Guerra Mundial. Durante o Estado Novo, contrariamente à posição de outras potências coloniais que começam a preparar a independências dos territórios controlados ( ainda que com relutância), Portugal opta por reforçar o seu controlo colonial, iniciando uma longa controvérsia no palco da ONU.

As principais linhas de evolução do debate em torno do colonialismo português, inicialmente de carácter marcadamente jurídico (período 1955-1960), serão fortemente influenciadas pelo desenrolar da guerra colonial. Assim, a partir de 1961 a linha de debate será sobretudo política e passará essencialmente pelo reconhecimento da luta travada pelos movimentos de libertação das colónias portuguesas.

Portugal na ONU – período 1955-1960

Quando Portugal adere à Organização das Nações Unidas, em 1955, é naturalmente questionado pelo Secretário-geral, em nota enviada ao governo português perguntando se, nos termos do artigo 73 da Carta (XI Capítulo – Declaração relativa a territórios não autónomos), administrava alguns territórios a que se aplicasse aquele preceito. Uma resposta afirmativa a esta pergunta implicaria, a nível internacional, o reconhecimento da posse de colónias e como consequência o reconhecimento de necessidade de cumprimento do artigo 73, o qual obrigava a «promoção do governo próprio» nas colónias e significaria o fornecimento de « dados estatísticos ou de outro carácter técnico relativos às condições económicas, sociais e educacionais dos territórios, a título de informação».

Deste modo, responde o Presidente do Conselho, António Salazar, a 8 de Novembro, que «Portugal não era responsável por quaisquer territórios para os fins daquele artigo da Carta»[1]. A resposta portuguesa à comunicação do Secretário-geral era concisa e concludente. Esta posição encontrava a sua fundamentação na afirmação de que a unidade política portuguesa ia do Minho a Timor, e que por isso, as províncias ultramarinas eram vistas como parte do Estado Unitário Português e a sua população era parte da Nação portuguesa. A linha de argumentação portuguesa usada como resposta às iniciativas anticoloniais da Organização, e de um modo geral, internacionais, baseava-se na defesa de uma natureza histórico-jurídica que legitimava a posição do Estado Novo face às suas colónias ultramarinas.[2]

A partir de 1960, com a adesão de 17 novos países, resultado das independências que começam a ocorrer, a contestação à política colonial portuguesa aumenta. O grupo dos países afro-asiáticos, apoiados pelos países do bloco soviético, contestou desde logo a posição portuguesa. Desencadeou-se, dentro e fora da ONU, um forte movimento contra Portugal que levaria, a breve trecho, à aprovação, nos diversos órgãos da ONU, de numerosas resoluções visando a política ultramarina portuguesa.

Adriano Moreira em 1958, já consciente da mudança que iria ocorrer no quadro de votações da Assembleia-geral com a entrada destes novos países, (na altura era membro da delegação de Portugal nas Nações Unidas e entre 1961 e 1963 foi ministro do Ultramar), reconhece que “quando Portugal passasse a ser condenado nas Nações Unidas, a ajuda aos movimentos de libertação passaria a ser legítima, porque uma das hipóteses de guerra justa, nos termos da Carta das Nações Unidas, era a libertação anticolonial. Portugal seria condenado e seriam concedidas ajudas à autodeterminação desses povos”.[3]

Os primeiros anos da guerra colonial: 1961-1963

Os primeiros anos da década de 1960 são marcados indubitavelmente pelo início da guerra colonial em Angola. A 4 de Fevereiro de 1961, um mês e meio depois da aprovação da resolução 1542 (XV)[4], por iniciativa do MPLA (Movimento Popular e Libertação de Angola) começa a guerra colonial em Luanda, pelo ataque à prisão de São Paulo.

O caso angolano é assim inscrito na ordem do dia do Conselho de Segurança por solicitação do grupo afro-asiático, que se preparava para apresentar um projecto de resolução condenando a política portuguesa em Angola e reclamando a independência deste território. Naturalmente, esta iniciativa colherá os protestos do representante português, que invocará o princípio da não ingerência nos assuntos internos e a incompetência do Conselho. No entanto, a proposta de resolução, apresentada pela Libéria, foi rejeitada em virtude da abstenção do Reino Unido, da França, da China, do Chile, do Equador e da Turquia.

Mas a questão de Angola não ficaria por aqui no ano de 1961. Com os acontecimentos seguintes no norte do país a partir de 15 de Março, o debate passa para a Assembleia-geral, com o protesto e consequente abandono dos debates por parte do representante português. A 20 de Abril a Assembleia aprova a resolução 1603 (XV) onde se incita o governo português a promover reformas que levem ao cumprimento da Declaração Anticolonialista , bem como constitui em subcomité de cinco membros (Bolívia, Daomé, Malásia, Finlândia e Sudão) para investigar a situação em Angola.

No mesmo seguimento será a resolução S/4835, de 26 de Maio do Conselho de Segurança. Perante esta nova deliberação sobre a política colonial portuguesa, responde o representante português que a resolução era um «documento deplorável» não fazendo qualquer referência, ao que considerava o Estado português, ataques de «terroristas».[5]

O mês de Setembro do mesmo ano ficará marcado pela adopção de reformas no campo da política colonial. Por iniciativa directa do recém-nomeado ministro do Ultramar, Adriano Moreira, é abolido o regime de indigenato, bem como a obrigatoriedade da cultura do algodão nos territórios coloniais.

No relatório do Subcomité dos Cinco será concluído que uma solução pacífica dependerá dos «esforços para suster o derramamento de sangue e permitir o desenvolvimento político, económico e social de Angola, ou seja, dependia da adopção de medidas que pusessem termo às legítimas queixas das populações e permitissem estabelecer contactos com representantes autorizados dos vários grupos políticos angolanos».[6]

Um novo comité é instituído pela Assembleia-geral através da resolução 1699 (XVI) a 19 de Dezembro. Este terá como denominação Comité Especial para os Territórios Administrados por Portugal (também designado por Comité dos Sete e constituído pela Bulgária, Ceilão, Colômbia, Chipre, Guatemala, Guiné e Nigéria) e terá por função principal reunir informações para a Assembleia examinar até que ponto Portugal respeitava as obrigações decorrentes do capítulo XI da Carta ( Declaração relativa a territórios não autónomos ). A contribuir para o agravamento da tensa relação entre Portugal e as Nações Unidas estará, ainda no ano de 1961, a invasão das cidades de Goa, Damão e Diu, pela União Indiana.

Uma resolução de 30 de Janeiro de 1962 – resolução 1742 (XVI) – mantém o Subcomité dos Cinco, que continuará deste modo a proceder ao acompanhamento da questão portuguesa. Será então com base nos relatórios dos vários comités da organização encarregues de examinar a situação nos territórios não autónomos administrados por Portugal que em Dezembro desse ano quatro novas resoluções são aprovadas na Assembleia-geral: a 1807 (XVII) referente ao conjunto dos territórios administrados por Portugal de 14 Dezembro; a 1819 (XVII) relativa à situação concreta de Angola de dia 18; a 1808 (XVII) e a 1809 (XVII) de 14 de Dezembro.

A 23 de Janeiro de 1963 a luta armada nas colónias portuguesas alarga-se à Guiné-Bissau. A Comissão de Descolonização[7], atribuindo prioridade ao debate dos territórios portugueses, reúne em Março e Abril do mesmo ano, com a recusa do representante português em tomar parte nos trabalhos. De destacar que na sequência destas reuniões é recebido o líder de um dos movimentos de libertação de Angola, Holden Roberto, representante da FNLA (Frente Nacional de Libertação de Angola). Resolve então a Comissão recorrer ao Conselho de Segurança, sendo a sua convocação exigida pelos representantes da recém constituída OUA (Organização de Unidade Africana). É assim aprovada a resolução S/5380 de 31 de Julho na qual se rejeita o conceito português de «províncias ultramarinas», decidindo-se que a situação em tais territórios perturbava seriamente a paz em África. Apelava-se ainda Portugal a reconhecer o direito à autodeterminação e à independência e pedia-se que nenhum Estado facilitasse a repressão ou a acção militar portuguesa naqueles territórios. De assinalar que esta resolução do Conselho de Segurança teria larga repercussão no campo da imprensa internacional bem como na opinião pública portuguesa. No entanto, os resultados práticos produzidos foram escassos.

Anos de impasse: 1964-1967

De acordo com o trabalho de Duarte Silva[8], a partir de 1965, enquanto a situação na Guiné, Angola e Moçambique se ia agravando, a Assembleia-geral, o Conselho de Segurança e a Comissão de Descolonização endureceram a sua posição, aumentando as condenações da política colonial portuguesa e agravando as pressões sobre Lisboa.

Assim, a 10 de Junho, a Comissão deixa de falar de «territórios administrados por Portugal», e passa a referir-se aos «territórios sob dominação portuguesa», e pela primeira vez, reconhece a legitimidade das lutas de libertação nacional, chegando mesmo a pedir aos Estados que fornecessem a ajuda moral e material necessárias. Outro importante ponto prende-se com o pedido a todos os Estados, em especial aos membros da NATO (da qual Portugal era membro e da qual se servia na procura de apoios internacionais para as votações na ONU) para que não fornecessem armas e munições enquanto Portugal não terminasse a sua política colonial. Este último ponto, na sequência directa das denúncias de Amílcar Cabral (líder do PAIGC – Partido Africano da Independência da Guiné e de Cabo Verde) à Comissão de Descolonização. Eram também recomendadas sanções económicas, nomeadamente através da não concessão de apoio das agências especializadas da Organização.

A mais veemente condenação da política portuguesa ocorreria a 21 de Dezembro de 1965 – resolução 2107 (XX) – e representaria o maior esforço da Assembleia para isolar Portugal. Era então reafirmado o direito das populações dos territórios africanos sob administração portuguesa à liberdade e à independência, reconhecendo-se ainda, a legitimidade da luta que travavam. Em 1966 volta-se a insistir na ruptura de relações diplomáticas e económicas bem como no fornecimento de material militar a Portugal.

Ao nível da Assembleia-geral, os países africanos denunciam a existência de uma mal intencionada aliança entre Portugal, a África do Sul e a Rodésia do Sul (onde uma minoria branca proclama unilateralmente a independência a 11 de Novembro). A questão da Rodésia intensificou, por sua vez, os ataques à política ultramarina portuguesa nos diversos órgãos da ONU, que virá condenar a colaboração entre os três países.

Pelo ano de 1967, como forma de apoio concreto aos movimentos de libertação, começam a acentuar-se as pressões para que Angola, Moçambique e Guiné-Bissau, passem a ter representantes próprios nas várias instituições especializadas da ONU, na sequência da exclusão de Portugal e por isso ausência de representatividade.[9]

Em Novembro e Dezembro novas resoluções, sobre os territórios portugueses, são aprovadas em plenário da Assembleia-geral. Destas, destacam-se a número 2270 (XXII) de 17 de Novembro, que apresenta como novidade a energética condenação da guerra colonial conduzida por Portugal, classificando-a de «crime contra a humanidade e uma ameaça grave a à paz e segurança internacionais»; e a resolução 2311 (XXII), aprovada a 14 de Dezembro, e que recomenda às organizações especializadas e demais instituições internacionais que tomassem urgentemente medidas de auxilio aos povos em luta.

Perante esta evolução dos acontecimentos, claramente desfavorável a Portugal no plano internacional, o governo português continuava inabalável na sua política colonial. Não é pois de estranhar que nem mesmo as propostas dos EUA (primeiro na proposta apresentada pelo Plano Ball e, posteriormente, pelo longamente preparado e discutido, Plano Anderson ) de se levar a cabo uma descolonização planeada, serão atendidas.

Novo Governo em Portugal: 1968-1971

Com a substituição de Salazar por Marcelo Caetano na chefia do governo português, em Setembro de 1968, criou-se tanto interna como externamente a expectativa de uma possível evolução do regime e na possibilidade de se encontrar uma solução política para a questão ultramarina. Deste modo, optou a Assembleia-geral por moderar a sua acção com o intuito de incentivar o novo executivo a alterar o teor da sua política colonial. Exemplo disso é a resolução 2395 (XXIII) de 29 de Novembro que contém críticas mais contidas ao governo de Lisboa. De assinalar, que a Assembleia pedia, nesta resolução, a Portugal que aplicasse as Convenções de Genebra relativamente aos seus prisioneiros de guerra. Deixava assim a guerra colonial de ser qualificada como crime contra a humanidade e ameaça grave à paz e à segurança internacionais.

Todavia, algumas reformas tímidas, de carácter mais aparente do que substancial, não alteraram a génese das características do regime português, insistindo-se na continuação da sua política de desenvolvimento económico e autonomia dos territórios. Sendo que no que respeita à política ultramarina não foi alterada a concepção da unidade constitucional do Estado português, integrando os territórios ultramarinos. Por conseguinte, a posição em relação às decisões da ONU não sofreu qualquer alteração, não apresentando o governo português qualquer sinal sobre um eventual reconhecimento do direito à autodeterminação. Assim, de 1968 em diante continuaram a ser aprovadas nos órgãos da ONU diversas resoluções condenatórias da política colonial portuguesa.

Agravamento da situação: 1972-1973

O ano de 1972 marca uma nova etapa no que diz respeito ao impasse entre Portugal e a ONU, dando-se origem a uma nova fase no que toca a pressões sobre Portugal.

Em Fevereiro de 1972, o Conselho de Segurança reúne pela primeira vez em África e os representantes dos movimentos nacionalistas das colónias portuguesas são recebidos. Nesta ocasião, Amílcar Cabral coloca na agenda a questão do reconhecimento da representatividade do PAIGC enquanto movimento de libertação de Cabo Verde e da Guiné e evoca o problema da admissão da Guiné libertada nas Nações Unidas. A 4 de Fevereiro o Conselho de Segurança aprova a resolução S/312, em que, além das disposições habituais, se autoriza o envio de uma missão de visita às regiões libertadas na Guiné-Bissau.

Por conseguinte, a 14 de Novembro de 1972, a Assembleia-geral aprova a resolução 2918 (XXVII), e promovendo importantes progressos no estatuto dos movimentos de libertação, destaca-se a participação destes nos seus trabalhos na condição de «observadores». Afirmava a Assembleia-geral que «os movimentos de libertação nacional de Angola, da Guiné-Bissau e Cabo Verde e de Moçambique são os representantes autênticos das verdadeiras aspirações dos povos destes territórios e, na expectativa do seu acesso à independência, recomenda a todos os governos, às agências especializadas e outros organismos das Nações Unidas, assim como aos órgãos das Nações Unidas interessados, que, quando tenham de tratar de questões relativas a estes territórios, procurem que eles sejam representados pelos movimentos de libertação em causa, de forma apropriada e mediante consulta à Organização da Unidade Africana».[10]

A última resolução do Conselho de Segurança sobre as colónias portuguesas enquanto tais, a 22 de Novembro (S/322), apresenta várias novidades no que diz respeito à política colonial portuguesa. Assim, reconhece, o Conselho, a legitimidade das lutas travadas pelos movimentos de libertação para alcançar o direito à autodeterminação e independência, reconhecendo indirectamente os movimentos de libertação e apelando o executivo português a negociar com as partes em causa. Para o governo português esta resolução seria objecto de repúdio, sendo considerada não obrigatória e uma inadmissível intromissão nos assuntos internos de um Estado membro.

Com a proclamação da República da Guiné-Bissau, a 24 de Setembro de 1973, o isolamento internacional de Portugal acentua-se ainda mais. A independência da Guiné viria ser reconhecida pelas Nações Unidas durante a XXVIII sessão da Assembleia-geral, pela resolução 3061, de 2 de Novembro do mesmo ano. Neste seguimento, o novo país, e não apenas o PAIGC, será convidado participar na Terceira Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar e numa resolução onde se aprovam os poderes das delegações dos Estados membros, a Assembleia refere-se a Portugal «tal como ele existe no interior das suas fronteiras na Europa». Trata-se de um evidente reconhecimento da falta de legitimidade portuguesa nos seus domínios coloniais, passando a Guiné-Bissau a ser designada por Estado independente.

O desfecho do conflito: 1974

A revolução de 25 de Abril de 1974 em Portugal, e consequente derrube do Estado Novo, vieram propiciar uma solução para os longos anos de acesso debate no quadro das Nações Unidas. O novo governo logo se apressou a pôr termo à conclusão do processo de reconhecimento das directivas internacionais, relativas ao direito dos povos à autodeterminação, e a proceder à aceitação das resoluções das Nações Unidas sobre os territórios não autónomos sob sua administração. A conclusão deste processo iria ser formalizada numa solene comunicação do governo português à ONU a 4 de Agosto de 1974, no final da visita ao país de, Kurt Waldheim, então Secretário-geral.

No discurso pronunciado por Mário Soares a 23 de Setembro de 1974, então ministro dos Negócios Estrangeiros, na XXIX sessão da Assembleia-geral da ONU, eram traçados os objectivos principais que o Movimento de 25 de Abril se propunha alcançar, no mais breve prazo: «Democratização das instituições (…); a descolonização dos territórios sob administração portuguesa, num processo rápido e seguro, negociado de acordo com os legítimos representantes da vontade dos respectivos povos; e a aceleração do desenvolvimento do país (…)»[11]. Ficava assim clara a vontade de ruptura com longos anos de imobilismo político.

Conclusão

Com o fim do Estado Novo termina também um período de litígio entre Portugal e as Nações Unidas. Os cerca de 19 anos de debate no seio daquela Organização relativamente à questão colonial portuguesa podiam finalmente chegar a um desfecho.

Em síntese, deve notar-se que, de 1960 a 1973, sem contar com as numerosas resoluções aprovadas nas agências especializadas da ONU, nos seus órgãos centrais foram aprovadas 173 resoluções condenando a política ultramarina portuguesa, um recorde dificilmente alcançado por qualquer outro país.

Numa análise da atitude portuguesa para com as instituições políticas da ONU, atitude essa praticamente dominada pela questão colonial desde o momento da sua admissão em 1955 até 1974, deve-se considerar em primeiro lugar o seu objectivo político e, em seguida, as estratégias empregadas para apoiar esse objectivo.

No que diz respeito ao objectivo político, este era bem claro: Portugal não possuía colónias, pelo que não tinha que alterar os laços políticos que uniam os seus territórios ultramarinos à metrópole, uma vez que Constituição Portuguesa consagrava a unidade nacional da metrópole e das suas províncias ultramarinas.

A política adoptada foi a do imobilismo político face à vaga de descolonizações. Esta atitude de imobilismo político era no entanto consciente, com o objectivo de criar no espírito dos adversários externos da política colonial portuguesa a inutilidade das suas pressões no sentido de obter uma evolução, ainda que pequena, da situação política dos territórios ultramarinos.

A inflexibilidade de Salazar na questão ultramarina provinha não só do seu cepticismo face aos processos democráticos mas também da sua firme convicção de que qualquer abertura no sentido de um livre debate popular e de uma livre votação iria colocar em perigo a sobrevivência do sistema político que lhe servia de suporte. Para Salazar, o mais importante era a preservação das bases do Estado Novo, traçadas na Constituição de 1933.

As opções estratégicas que se punham às autoridades portuguesas não poderiam ser muitas, nem sólidas ou eficazes. A principal estratégia adoptada foi a de contar com o tempo, com o cansaço e desgaste dos adversários e com um possível agravamento da Guerra Fria que levasse ao esquecimento do caso português. Seria uma estratégia condenada ao fracasso.

A outra estratégia usada para suportar a posição portuguesa junto das potências ocidentais foi a de declarar, repetida e firmemente, que Portugal com a sua política ultramarina procurava defender o ocidente, fazendo-se referência ao discurso “civilizador” como elemento de legitimação. Outro discurso adoptado foi a de atribuir a uma entidade abstracta, a ONU, uma verdadeira conspiração “anti-portuguesa”, destinada apenas a expulsar Portugal de África para satisfazer diversos interesses. Contudo, as resoluções votadas na ONU resultavam da aprovação que lhes era dada pelos Estados membros que a compunham, representando, praticamente, toda a comunidade internacional.

Com o decorrer do tempo, o número de países que votam contra Portugal foi crescendo de tal forma que, a dado momento, já nenhum se atrevia a votar a favor do país, a não ser a África do Sul, condenada pela sua política de apartheid . Países que mantinham estreitas relações com Portugal, e os próprios parceiros na NATO, votavam favoravelmente resoluções condenatórias da política portuguesa. No fundo, as declarações feitas na Assembleia-geral, destinavam-se à opinião pública interna, e procuravam esconder, em parte, o facto de praticamente toda a comunidade internacional estar contra Portugal em matéria de política colonial.